Ograniczenie wolności działalności gospodarczej
Ograniczenie wolności działalności gospodarczej, zgodnie z przepisem art. 22 Konstytucji RP jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 31.ust. 3 Konstytucji wprowadzenie ograniczenia możliwe jest tylko wtedy, gdy jest ono konieczne np. dla ochrony zdrowia, lecz nie może ono naruszać istoty prawa.
O ile zapobieganie skutkom pandemii wirusa może być uznane za przesłankę ważnego interesu publicznego, a konieczność ochrony zdrowia nie budzi wątpliwości, o tyle dyskusyjne jest, czy przyjęta forma rozporządzenia nie narusza powołanych powyżej przepisów Konstytucji.
Pomimo literalnego brzmienia przepisu art. 22 Konstytucji RP, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo w większości dopuszczają możliwość regulowania przedmiotowej materii również aktami niższego rzędu – rozporządzeniami, zgodnie z przepisem art. 92 Konstytucji RP. Dopuszczalność ta jednak warunkowana jest określeniem w ustawie wszystkich podstawowych elementów ograniczenia danego prawa „tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia” (zob. m.in. Garlicki Leszek, Zubik Marek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, także: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.04.2001, U 7/00), a zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres dozwolony ustawą. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że minimalne konstytucyjne wymogi odnośnie do szczegółowości wytycznych ustawowych nie mają charakteru stałego, a więc powinny być intepretowane w zależności od przypadku.
Jednocześnie judykatura, chroniąc wolności konstytucyjne, dopracowała się zasady, że interpretacja tak skonstruowanych przepisów powinna być zawężająca, in favorem libertatis, czyli na rzecz wolności gospodarczej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 10.01.1990 r., III CZP 97/89).
Zakaz handlu w galeriach wielkopowierzchniowych
Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Przepis art. 46 ust. 4 Ustawy zawiera upoważnienie dla Ministra Zdrowia do czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych lub czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Ustawa, jak należy wywodzić z brzmienia jej przepisów, rozróżnia „zakaz” i „ograniczenie”. Słownik języka polskiego definiuje te pojęcia w ten sposób, że „ograniczenie” uznaje za «normę, przepis, zarządzenie krępujące czyjąś swobodę działania», natomiast „zakaz” jako „zarządzenie lub polecenie zabraniające czegoś”.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posługuje się we wskazanych przepisach pojęciami „instytucji” i „zakładu pracy” , natomiast nie używa pojęcia „przedsiębiorcy” lub „osoby prowadzącej działalność gospodarczą”, co samo w sobie budzi wątpliwość co do możliwości wprowadzania na tej podstawie – w drodze rozporządzenia – ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Nawet bowiem pobieżna refleksja zmusza do wniosku, że pojęcia „zakładu pracy” czy tym bardziej „instytucji” mają zakres znaczeniowy niepokrywający się z pojęciem „przedsiębiorcy”, a zatem, gdyby ustawodawca chciał uregulować ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności przez przedsiębiorców – użyłby innego sformułowania.
Interpretując przepisy Ustawy z korzyścią dla zasady wolności gospodarczej należy uznać, że ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu obrotu niektórymi przedmiotami, natomiast sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej, o ile w ogóle może zostać reglamentowany rozporządzeniem wydanym na podstawie Ustawy, to nie może prowadzić do całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności, nawet na ograniczonym obszarze czy we wskazanym miejscu lub skierowanego do ograniczonego kręgu podmiotów.
Tymczasem Rozporządzenie w par 6 ust. 3 pkt 1 w zw. w par 7 ust. 1 pkt 1 ustanawia „czasowe ograniczenie handlu detalicznego najemcom powierzchni handlowej”, polegające „na całkowitym zakazie prowadzenia działalności”.
Moim zdaniem, rozporządzenie, w zakresie, w jakim zakazuje wprost prowadzenia działalności gospodarczej, wykracza poza ustawowe upoważnienie, a tym samym jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP. Delegacja ustawowa jest bowiem na tyle nieprecyzyjna, że nie wiadomo, czy w ogóle odnosi się do przedsiębiorców, a jeśli tak, to nie upoważnia ona do „całkowitego zakazu prowadzenia działalności”.
Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że choć rozporządzeniem można by zatem np. zakazać sprzedaży(obrotu) butów generalnie wszystkim podmiotom na rynku (pomijając tutaj zasadność takiego zakazu), ale nie można jednemu sprzedawcy butów czy grupie sprzedawców butów zakazać „prowadzenia działalności” w postaci sprzedaży butów.
Dlaczego nie ustawa?
Powyższa analiza nie wyklucza, moim zdaniem, wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, również prowadzącej do konkretnie wskazanych zakazów przedmiotowych lub podmiotowych. Ograniczenie to jednak musiałoby wynikać z ustawy. W sytuacji trudności organizacyjnych, z jakimi borykał się Sejm RP, w praktyce ustawowy zakaz był trudny do wprowadzenia.
Przepisy polskiego prawa zawierają jednak regulacje, które umożliwiają wprowadzenie zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej również bez uchwalenia ustawy.
Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. W przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, dla którego przesłanką jest w szczególności szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, możliwe jest, zgodnie z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, wprowadzenie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w zakresie wolności działalności gospodarczej, poprzez nakazanie okresowego zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.
Argumentem wzmacniającym powyższą interpretację jest brzmienie wskazanego w zdaniu poprzednim przepisu, który odmiennie niż komentowany przepis art. 46 Ustawy wprost stanowi o ograniczeniu praw poprzez „zaniechanie prowadzenia działalności”, a więc wyraźnie określa możliwość wprowadzenia w drodze innej niż ustawowej zakazu prowadzenia działalności. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy i jednocześnie interpretację na korzyść wolności prowadzenia działalności gospodarczej – ustawodawca przewiduje, w konkretnych, precyzyjnie określonych sytuacjach, możliwość zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę w drodze regulacji innej niż ustawowa. Nie jest takim przypadkiem sytuacja ogłoszenia stanu epidemii.
Roszczenia wobec Skarbu Państwa
Zdając sobie sprawę z okoliczności, w jakich przyszło działać władzom publicznym i rozumiejąc potrzebę wprowadzenia środków zapobiegających rozprzestrzenianiu się wirusa oraz dostrzegając wadliwość, czy też brak precyzji ustawodawcy w skonstruowaniu przepisów umożliwiających wprowadzanie tychże środków zapobiegawczych w drodze rozporządzenia, uważam, że nie jest wykluczone w sytuacji zaistniałej sformułowanie przez przedsiębiorców, którzy odnieśli szkodę na skutek wejścia w życie Rozporządzenia, roszczenia wobec Skarbu Państwa.
Podstawę prawną takiego roszczenia odnajdujemy w przepisie art. 417 par 1 kodeksu cywilnego, stanowiącego, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Wydaje się, że dodatkową komplikacją i kolejnym polem potencjalnych sporów i roszczeń może być projektowany przepis art. 15ze tzw. „tarczy antykryzysowej”, który przewiduje, w chwili przygotowywania tego tekstu, wygaśnięcie zobowiązań z umów najmu w sklepach wielkopowierzchniowych (w wersji pierwotnej przewidywał obniżenie czynszów o 90%).
Ewentualna obrona Skarbu Państwa mogłaby opierać się na zarzucie z art. 5 kc, który znajduje uzasadnienie w sytuacjach, gdy wydane rozstrzygnięcie, mimo że zgodne z prawem, musiałoby jednocześnie zostać negatywnie ocenione na podstawie norm pozaprawnych, regulujących zasady moralne funkcjonujące w społeczeństwie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 20.08.2013 r., I ACa 343/13). Przyjmując słuszność prezentowanego stanowiska co do nałożenia przez Ministra Zdrowia zakazów pomimo braku delegacji ustawowej, można by uznać, że w zaistniałych okolicznościach był to jedyny instrument prawny, dostępne organowi władzy odpowiedzialnemu za sprawy zdrowia.
AUTOR: dr Piotr Michał Kosmęda, radca prawny, specjalista w zakresie prawa nieruchomości w kancelarii Eversheds Sutherland Wierzbowski
