StoryEditor
Prawo
31.03.2020 00:00

Zamknięcie sklepów w galeriach handlowych z punktu widzenia prawa: Kto za to zapłaci?

Ogłoszenie na obszarze Polski, najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20.03.2020,wprowadziło szereg ograniczeń, w tym m.in. spowodowało zamknięcie wielu sklepów w galeriach wielkopowierzchniowych, punktów gastronomicznych czy rozrywkowych. Nie podważając zasadności podjęcia tak daleko idących środków w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa, warto rozważyć legalność podjętych przez władze publiczne działań.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej, zgodnie z przepisem art. 22 Konstytucji RP  jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 31.ust. 3 Konstytucji wprowadzenie ograniczenia możliwe jest tylko wtedy, gdy jest ono konieczne np. dla ochrony zdrowia, lecz nie może ono naruszać istoty prawa.

O ile zapobieganie skutkom pandemii wirusa może być uznane za przesłankę ważnego interesu publicznego, a konieczność ochrony zdrowia nie budzi wątpliwości, o tyle dyskusyjne jest, czy przyjęta forma rozporządzenia nie narusza powołanych powyżej przepisów Konstytucji.

Pomimo literalnego brzmienia przepisu art. 22 Konstytucji RP, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo w większości dopuszczają możliwość regulowania przedmiotowej materii również aktami niższego rzędu – rozporządzeniami, zgodnie z przepisem art. 92 Konstytucji RP. Dopuszczalność ta jednak warunkowana jest określeniem w ustawie wszystkich podstawowych elementów ograniczenia danego prawa „tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia” (zob. m.in. Garlicki Leszek, Zubik Marek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, także: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.04.2001, U 7/00), a zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres dozwolony ustawą. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że minimalne konstytucyjne wymogi odnośnie do szczegółowości wytycznych ustawowych nie mają charakteru stałego, a więc powinny być intepretowane w zależności od przypadku.

Jednocześnie judykatura, chroniąc wolności konstytucyjne, dopracowała się zasady, że interpretacja tak skonstruowanych przepisów powinna być zawężająca, in favorem libertatis, czyli na rzecz wolności gospodarczej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 10.01.1990 r., III CZP 97/89).

Zakaz handlu w galeriach wielkopowierzchniowych

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

Przepis art. 46 ust. 4 Ustawy zawiera upoważnienie dla Ministra Zdrowia  do czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych lub czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Ustawa, jak należy wywodzić z brzmienia jej przepisów, rozróżnia „zakaz” i „ograniczenie”. Słownik języka polskiego definiuje te pojęcia w ten sposób, że „ograniczenie” uznaje za «normę, przepis, zarządzenie krępujące czyjąś swobodę działania», natomiast „zakaz” jako „zarządzenie lub polecenie zabraniające czegoś”. 

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posługuje się we wskazanych przepisach pojęciami „instytucji” i „zakładu pracy” , natomiast nie używa pojęcia „przedsiębiorcy” lub „osoby prowadzącej działalność gospodarczą”, co samo w sobie budzi wątpliwość co do możliwości wprowadzania na tej podstawie – w drodze rozporządzenia – ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Nawet bowiem pobieżna refleksja zmusza do wniosku, że pojęcia „zakładu pracy” czy tym bardziej „instytucji” mają zakres znaczeniowy niepokrywający się z pojęciem „przedsiębiorcy”, a zatem, gdyby ustawodawca chciał uregulować ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności przez przedsiębiorców – użyłby innego sformułowania.

Interpretując przepisy Ustawy z korzyścią dla zasady wolności gospodarczej należy uznać, że ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu obrotu niektórymi przedmiotami, natomiast sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej, o ile w ogóle może zostać reglamentowany rozporządzeniem wydanym na podstawie Ustawy, to nie może prowadzić do całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności, nawet na ograniczonym obszarze czy we wskazanym miejscu lub skierowanego do ograniczonego kręgu podmiotów.  

Tymczasem Rozporządzenie w par 6 ust. 3 pkt 1 w zw. w par 7 ust. 1 pkt 1 ustanawia „czasowe ograniczenie handlu detalicznego najemcom powierzchni handlowej”, polegające „na całkowitym zakazie prowadzenia działalności”.

Moim zdaniem, rozporządzenie, w zakresie, w jakim zakazuje wprost prowadzenia działalności gospodarczej, wykracza poza ustawowe upoważnienie, a tym samym jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP. Delegacja ustawowa jest bowiem na tyle nieprecyzyjna, że nie wiadomo, czy w ogóle odnosi się do przedsiębiorców, a jeśli tak, to nie upoważnia ona do „całkowitego zakazu prowadzenia działalności”.

Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że choć rozporządzeniem można by zatem np. zakazać sprzedaży(obrotu) butów generalnie wszystkim podmiotom na rynku (pomijając tutaj zasadność takiego zakazu), ale nie można jednemu sprzedawcy butów czy grupie sprzedawców butów zakazać „prowadzenia działalności” w postaci sprzedaży butów.

Dlaczego nie ustawa?

Powyższa analiza nie wyklucza, moim zdaniem, wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, również prowadzącej do konkretnie wskazanych zakazów przedmiotowych lub podmiotowych. Ograniczenie to jednak musiałoby wynikać z ustawy. W sytuacji trudności organizacyjnych, z jakimi borykał się Sejm RP, w praktyce ustawowy zakaz był trudny do wprowadzenia.

Przepisy polskiego prawa zawierają jednak regulacje, które umożliwiają wprowadzenie zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej również bez uchwalenia ustawy.

Zgodnie z art. 228 ust. 1  Konstytucji RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. W przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, dla którego przesłanką jest w szczególności szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, możliwe jest, zgodnie z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, wprowadzenie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w zakresie wolności działalności gospodarczej, poprzez nakazanie okresowego zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.

Argumentem wzmacniającym powyższą interpretację jest brzmienie wskazanego w zdaniu poprzednim przepisu, który odmiennie niż komentowany przepis art. 46 Ustawy wprost stanowi o ograniczeniu praw poprzez „zaniechanie prowadzenia działalności”, a więc wyraźnie określa możliwość wprowadzenia w drodze innej niż ustawowej zakazu prowadzenia działalności. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy i jednocześnie interpretację na korzyść wolności prowadzenia działalności gospodarczej – ustawodawca przewiduje, w konkretnych, precyzyjnie określonych sytuacjach, możliwość zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę w drodze regulacji innej niż ustawowa. Nie jest takim przypadkiem sytuacja ogłoszenia stanu epidemii.

Roszczenia wobec Skarbu Państwa

Zdając sobie sprawę z okoliczności, w jakich przyszło działać władzom publicznym i rozumiejąc potrzebę wprowadzenia środków zapobiegających rozprzestrzenianiu się wirusa oraz dostrzegając wadliwość, czy też brak precyzji ustawodawcy w skonstruowaniu przepisów umożliwiających wprowadzanie tychże środków zapobiegawczych w drodze rozporządzenia, uważam, że nie jest wykluczone w sytuacji zaistniałej sformułowanie przez przedsiębiorców, którzy odnieśli szkodę na skutek wejścia w życie Rozporządzenia, roszczenia wobec Skarbu Państwa.

Podstawę prawną takiego roszczenia odnajdujemy w przepisie art. 417 par 1 kodeksu cywilnego, stanowiącego, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Wydaje się, że dodatkową komplikacją i kolejnym polem potencjalnych sporów i roszczeń może być projektowany przepis art. 15ze tzw. „tarczy antykryzysowej”, który przewiduje, w chwili przygotowywania tego tekstu, wygaśnięcie zobowiązań z umów najmu w sklepach wielkopowierzchniowych (w wersji pierwotnej przewidywał obniżenie czynszów o 90%).

Ewentualna obrona Skarbu Państwa mogłaby opierać się na zarzucie z art. 5 kc, który znajduje uzasadnienie w sytuacjach, gdy wydane rozstrzygnięcie, mimo że zgodne z prawem, musiałoby jednocześnie zostać negatywnie ocenione na podstawie norm pozaprawnych, regulujących zasady moralne funkcjonujące w społeczeństwie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 20.08.2013 r., I ACa 343/13). Przyjmując słuszność prezentowanego stanowiska co do nałożenia przez Ministra Zdrowia zakazów pomimo braku delegacji ustawowej, można by uznać, że w zaistniałych okolicznościach był to jedyny instrument prawny, dostępne organowi władzy odpowiedzialnemu za sprawy zdrowia.

 AUTOR: dr Piotr Michał Kosmęda, radca prawny, specjalista w zakresie prawa nieruchomości w kancelarii Eversheds Sutherland Wierzbowski

ZOBACZ KOMENTARZE (0)
StoryEditor
Prawo
01.07.2025 13:36
KAS zatrzymała 60 tys. nielegalnych suplementów i leków w ramach operacji PANGEA XVII
Nielegalne produkty zostały przejęte w wyniku międzynarodowej akcji.Ministerstwo Finansów - Krajowa Administracja Skarbowa

W okresie od grudnia 2024 roku do maja 2025 roku Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) uczestniczyła w międzynarodowej operacji PANGEA XVII, koordynowanej przez INTERPOL. Akcja, obejmująca działania w 90 krajach, miała na celu walkę z nielegalnym handlem produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. W Polsce w operację zaangażowane były również Policja oraz Główny Inspektorat Farmaceutyczny. KAS zabezpieczyła blisko 60 tys. sztuk nielegalnych produktów różnego typu.

W skali globalnej operacja zakończyła się zatrzymaniem 769 osób oraz rozbiciem 123 zorganizowanych grup przestępczych. Służby zabezpieczyły łącznie 50,4 miliona dawek podrobionych lub nielegalnych leków, których wartość oszacowano na około 65 milionów dolarów. W porównaniu do poprzednich edycji PANGEA, obecna odsłona trwała dłużej, co pozwoliło na przeprowadzenie dokładniejszych kontroli.

W Polsce działania kontrolne prowadzone były w sortowniach przesyłek, na lotniskach, w centrach logistycznych, na przejściach granicznych oraz drogach. Zatrzymane produkty obejmowały m.in. tabletki, saszetki, spraye, igły, strzykawki, plastry, inhalatory czy wyroby weterynaryjne. Ich wartość szacowana jest na ponad 800 tys. zł. Najczęściej były to środki wspomagające układ pokarmowy i nerwowy, leki przeciwlękowe, psychostymulanty, sterydy anaboliczne oraz suplementy diety.

Najwięcej nielegalnych produktów pochodziło z Indii i Ukrainy, a także z USA, Republiki Korei, Rosji i Białorusi. Zatrzymane towary w dużej mierze przeznaczone były na rynek polski, ale część miała trafić także do odbiorców w innych krajach Unii Europejskiej. Działania KAS miały na celu nie tylko egzekwowanie prawa, ale również ochronę zdrowia publicznego przed potencjalnie niebezpiecznymi substancjami.

Operacja PANGEA XVII po raz kolejny pokazała, jak ważna jest międzynarodowa współpraca w walce z fałszywymi lekami. Dzięki koordynowanym działaniom wielu państw oraz organizacji, możliwe jest ograniczanie skali tego zjawiska i promowanie bezpiecznych zachowań konsumenckich. KAS odegrała w tej edycji istotną rolę, podkreślając znaczenie kontroli granicznych i skutecznej prewencji w zwalczaniu przestępczości farmaceutycznej.

ZOBACZ KOMENTARZE (0)
StoryEditor
Prawo
26.06.2025 11:00
Kremy wybielające z rtęcią nadal popularne — czemu i jak z nimi walczyć?
Wybielające kremy do twarzy to zmora agencji kontrolnych w Azji i Afryce.Michael Bender via Sierra

Najnowsze badanie wykazało, że aż 22 z 26 (85 proc.) popularnych kremów wybielających dostępnych w Bangladeszu zawiera rtęć w stężeniach sięgających 24 800-krotności dopuszczalnej normy. Zgodnie z wytycznymi WHO i Konwencją z Minamaty maksymalne bezpieczne stężenie rtęci w kosmetykach wynosi 1 ppm (część na milion), tymczasem producenci „celowo” oznaczają swoje wyroby jako „naturalne”, „ziołowe” czy „bezpieczne”.

Najbardziej niepokojące wyniki odnotowano w produktach Due Beauty Cream (24 800 ppm) oraz Golden Pearl Beauty Cream (20 700 ppm). Mimo że oba kosmetyki zostały oficjalnie zakazane przez Bangladesh Standards and Testing Institution (BSTI), wciąż są powszechnie sprzedawane – zarówno w sklepach stacjonarnych, jak i w internecie.

Chociaż może się wydawać, że Polskę i Unię Europejską od Bangladeszu dzielą setki kilometrów, to w dobie e-commerce ta odległość się niebezpiecznie skraca. W obrębie Unii Europejskiej tego typu produkty nadal znajdują popyt, zwłaszcza w krajach z dużą populacją imigrantów z krajów Afryki i Azji, a więc np. Szwecji czy Niemczech. Autorzy raportu podkreślają systemowe braki w regulacjach, kontroli celnej i nadzorze nad handlem internetowym. Produkty trafiają do kraju m.in. z Pakistanu, Chin, Korei, Tajlandii, Bangladeszu, Tajwanu i Wietnamu, a globalna, nielegalna sieć dystrybucji czerpie zyski z utrwalonych norm piękna i wysokiego popytu.

Egzekwowanie przepisów utrudniają ograniczone zasoby: celnicy muszą odprawiać tysiące przesyłek dziennie i priorytetowo traktują towary wysokiego ryzyka (np. broń czy narkotyki). Nielegalni importerzy deklarują kremy jako „próbki kosmetyczne” lub „na użytek osobisty”, wysyłając je w małych paczkach, które rzadko trafiają na szczegółową kontrolę XRF – jedyną metodę pozwalającą szybko wykryć rtęć.

Bangladesz ratyfikował Konwencję z Minamaty i wprowadził zakaz produkcji, importu i eksportu takich kosmetyków, lecz według ekspertów brakuje finansów, sprzętu i kadr, by skutecznie monitorować rynek. Konwencja stawia na przejrzystość i współpracę, wymagając od państw jedynie cyklicznych raportów, a nie twardych sankcji. Wysoki popyt – szacowany na setki tysięcy sztuk kremów rocznie – wciąż tworzy silną motywację do omijania prawa, co sprawia, że toksyczny handel pozostaje realnym zagrożeniem dla zdrowia publicznego.

ZOBACZ KOMENTARZE (0)
04. lipiec 2025 04:18