Rada Legislacyjna, która jest organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów zaopiniowała projekt ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w wersji z dnia 23 grudnia 2022 r., przygotowany przez Ministra Zdrowia. Przewiduje on znowelizowanie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przede wszystkim w zakresie dotyczącym suplementów diety.

Projekt przewiduje istotne rozbudowanie przepisów dotyczących oznakowania, prezentacji lub reklamy suplementów diety, a także uszczegóławia przepisy dotyczące procedury wprowadzania określonych rodzajów żywności, w tym suplementów diety, po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP. Zmienia też przepisy karne.

Czytaj też: Branżę suplementów diety czeka zmiana przepisów dotyczących reklamy i prezentowania produktów

W opinii Rady Legislacyjnej proponowane zmiany są zasadne i celowe.

– Najbardziej istotne merytorycznie, doniosłe społecznie oraz mające potencjalnie największy potencjał regulacyjny (w sensie zakresu i mocy ingerencyjnego oddziaływania na adresatów) są przepisy Projektu dotyczące oznakowania, prezentacji i reklamy suplementów diety – czytamy w opinii Rady Legislacyjnej.

W tym zakresie projekt wprowadza do Ustawy obowiązek zamieszczania przy prezentacji lub reklamie suplementu diety informacji o następującej treści: „Suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety. Suplement diety nie ma właściwości leczniczych.”, a także normuje szczegółowo w jaki sposób informacja ta ma być umieszczona, ukazana lub odczytana.

Projekt wprowadza warunkowe dozwolenie prezentacji lub reklamy suplementów diety. Oznacza to, że można je będzie reklamować, ale jedynie pod bardzo ścisłymi warunkami dotyczącymi treści i sposobów dokonywania tego rodzajów działań oraz miejsc, w których będzie się to odbywać.

Ponadto Projekt wprowadza do Ustawy przepis dopuszczający umieszczenie w oznakowaniu, prezentacji lub reklamie suplementu diety znaku potwierdzającego jakość i bezpieczeństwo produktu na podstawie analizy jego składu, po uzyskaniu stosownej opinii jednostki naukowej wydawanej po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych tego składu.

Z tych powodów, zdaniem Rady Legislacyjnej projekt zasługuje na poparcie i może być dalej procedowany. Jednak organ opiniujący ma wiele zastrzeżeń dotyczących jego zgodności z prawem Unii Europejskiej, niedostatecznie kompleksowego zakresu przedmiotowego oraz braku wymaganej poprawności techniczno-legislacyjnej niektórych przewidzianych w nim przepisów.

Wątpliwości co do zgodność z prawem UE

Rada Legislacyjna poddała wątpliwość, czy przepisy o prezentacji suplementów diety w brzmieniu przewidzianym w projekcie są zgodne z prawem UE, w tym w szczególności z przepisami dyrektywy 2002/46/WE.

Problematyczny według rady może być art. 27a ust. 7 ustawy, który w efekcie doprowadzi do tego, ze obrót suplementami diety w Polsce będzie poddany wielu rygorom. W niektórych miejscach będzie on w ogóle zakazany, zaś w aptekach i we wszystkich ogólnodostępnych sklepach (w tym w kioskach i na stacjach paliw) będzie on podlegał istotnym ograniczeniom związanym z publicznym wystawianiem i eksponowaniem tego rodzaju produktów.

Tymczasem art. 11 ust. 1 dyrektywy 2002/46/WE co do zasady zakazuje państwom członkowskim UE zabraniania lub ograniczania handlu suplementami diety, które spełniają wymogi tej dyrektywy, w tym zakazuje państwom członkowskim ustanawiać zakazy lub ograniczenia w handlu suplementami diety ze względu na ich prezentację.

– Skoro art. 11 ust. 1 dyrektywy 2002/46/WE zakazuje państwom członkowskim UE zabraniać handlu lub ograniczać handel suplementami diety spełniającymi wymogi dyrektywy 2002/46/WE i aktów wydanych na jej podstawie (…), to pojawia się pytanie, czy państwa członkowskie mogą mimo wszystko ustanawiać w swoim prawie krajowym określone zakazy lub ograniczenia w handlu suplementami diety spełniającymi wymogi dyrektywy i aktów wydanych na jej podstawie, powołując się w tym względzie na derogację czy też wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów z art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – czytamy w opinii Rady Legislacyjnej.

Kolejny przykład to art. 27a ust. 2 ustawy, nakazujący zamieszczanie przy prezentowaniu lub reklamie suplementu diety informacji, że jest on środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety.

Rada Legislacyjna znów odwołuje się do dyrektywy 2002/46/WE, która w art. 7 akapit 1 stanowi, że „Etykietowanie, prezentacja i reklama suplementów żywnościowych nie będą zawierały żadnej wzmianki stwierdzającej lub sugerującej, że zrównoważona i zróżnicowana dieta nie jest w stanie zazwyczaj dostarczyć odpowiednich ilości substancji odżywczych.”.

– Powołany przepis dyrektywy 2002/46/WE zakazuje zatem wszelkich wzmianek czy też informacji, które dyskredytują zrównoważoną i zróżnicowaną dietę, jako rzekomo nie mogącą odpowiednio odżywiać ludzkiego organizmu (zakaz dyskredytacji normalnej diety), przy czym tego rodzaju dyskredytujące wzmianki są niedopuszczalne zarówno przy etykietowaniu (oznaczaniu) suplementów diety, jak też przy ich prezentacji i reklamie – czytamy w dokumencie organu opiniującego.

Niedostateczna kompleksowość unormowań projektu

Zdaniem Rady Legislacyjnej przepisy projektu cechują się też niedostateczną kompleksowością w normowaniu zagadnień związanych z suplementami diety, zwłaszcza w zakresie: urzędowego (administracyjnego) nadzoru nad suplementami diety.

– Projekt z pewnością zawiera wiele cennych i pożądanych przepisów z punktu widzenia ochrony konsumentów, ale wydaje się, że autorzy nie wykorzystali okazji, jaką stwarzały prace legislacyjne nad przygotowaniem projektu do rozważenia wprowadzenia do ustawy innych jeszcze unormowań, które by w sposób szerszy i bardziej kompleksowy regulowały suplementy diety w Polsce (w zakresie dozwolonym prawem UE), zwłaszcza zaś urzędowy nadzór nad nimi, w celu ochrony konsumentów – czytamy w opinii Rady Legislacyjnej.

Organ opiniujący zwraca też uwagę, że w projekcie brak jest zmian proponowanych przez NIK. Tymczasem dotyczyły one tak istotnych zagadnień, jak wprowadzenie systemu opłat za notyfikację suplementów diety, uregulowanie procedur wycofywania z rynku suplementów diety przez ich producenta lub dystrybutora, bądź procedur zaprzestania ich produkcji lub dystrybucji i rezygnacji z wprowadzania do obrotu.

Projekt nie podjął też tematu wprowadzenia systemu ostrzegania konsumentów przed znajdującymi się w obrocie suplementami diety, które nie zostały zbadane, poprzez publiczne informowanie o fakcie GIS danego suplementu diety. NIK proponował też wydzielenie w rejestrze GIS kategorii suplementów diety, wobec których podjęto działania weryfikujące z uwagi na wątpliwości co do ich jakości.

Tym tematem autorzy projektu również się nie zajęli. Podobnie jak ustaleniem zerowego poziomu dla wybranych składników suplementów diety, gdy takie składniki, ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, uznane zostaną za niebezpieczne.

Dobrym pomysłem NIK według organu opiniującego było także przyjęcie reguły uzależniającej wprowadzenie do obrotu suplementów diety importowanych do Polski z państw trzecich od uprzedniego przedstawienia danych naukowych odnoszących się do ich jakości, w tym bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi.

Rady Legislacyjnej zwraca uwagę, że w projekcie nie ma szerszych zmian w zakresie dotyczącym postępowania notyfikacyjnego prowadzonego w sprawie suplementów diety przed GIS oraz prowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego.

Niedoskonałości techniczno-legislacyjne

Rada Legislacyjna zwróciła również uwagę na następujące błędy techniczno-legislacyjne. Pierwszym z nich jest brak definicji pojęcia „prezentacji suplementów diety”.

– Z uwagi na fakt, że pojęcie „prezentacji suplementów diety” jest jednym z kluczowych pojęć występujących w unormowaniach Ustawy dotyczących suplementów diety, i stanie się w tym akcie prawnym jeszcze bardziej istotne oraz wszechobecne po uchwaleniu Projektu, należy de lege ferenda wprowadzić do Projektu i w efekcie do Ustawy prawną definicję tego pojęcia, czyniąc to w interesie zwiększenia pewności prawnej i bezpieczeństwa prawnego przedsiębiorców, a refleksowo także w interesie zwiększenia ogólnego bezpieczeństwa konsumentów – czytamy w opinii organu opiniującego.  

Kolejny problem to powtarzanie bez potrzeby niektórych postanowień Rozporządzenia 1169/2011, które jest w Polsce źródłem prawa powszechnie obowiązującym.

– Postanowienia takie jak te zawarte w projektowanym art. 27a ust. 1 Ustawy, ze względu na ich merytoryczne znaczenie, powinny być zamieszczane w poradnikach czy też materiałach informacyjnych dla przedsiębiorców z branży spożywczej sporządzanych i publikowanych w Internecie przez organy publiczne. Niemniej jednak nie powinno się ich wprowadzać do Ustawy, z uwagi na zasygnalizowaną niezgodność tej praktyki z Zasadami techniki prawodawczej – zwraca uwagę Rada Legislacyjna.

W jej opinii projekt zawiera też nieprecyzyjne i niejasne sformułowanie mówiące o „bezpośrednim sąsiedztwie punktu obsługi klienta”.

– W sklepach wielkopowierzchniowych takich punków obsługi klienta może być wiele, co więcej, mogą mieć one charakter mobilny, choćby w tym sensie, że za taki punkt można uznać chociażby każde miejsce, w którym klient może zadać pytanie pracującym tam lub przemieszczającym się osobom z obsługi sklepu na temat dostępności lub miejsca usytuowania pewnych produktów – przekonuje organ opiniujący.

Rada Legislacyjna uznaje też za niezasadne przewidziane projekcie zdepenalizowanie czynu stypizowanego. Dotychczas art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że kto wprowadza po raz pierwszy do obrotu suplementy diety czy środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego bez powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego, podlega karze grzywny. Czyn test zatem aktualnie wykroczeniem, zaś projekt przewiduje przekwalifikowanie go na naruszenie prawa zagrożone administracyjną karą pieniężną.

– Wydaje się, że waga dóbr chronionych obecnym przepisem oraz społeczna szkodliwość stypizowanego w tym przepisie czynu przemawiają za utrzymaniem jego kwalifikacji i karalności jako wykroczenia, nie zaś za jego konwersją na administracyjny delikt – czytamy w opinii Rady Legislacyjnej.

Zwraca ona też uwagę na niezasadne wprowadzanie do projektowanego koniunkcji w zwrocie „prowadzi prezentację i reklamę”, a który to zwrot jest elementem opisu zachowania zagrożonego w tym przepisie karą pieniężną. Dokładnie chodzi o zapis „wprowadza po raz pierwszy do obrotu środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, bez powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego, w tym prowadzi prezentację i reklamę takich środków spożywczych”.

– Brak jest merytorycznych podstaw dla stosowania we wskazanym zwrocie koniunkcji, gdyż takie rozwiązanie będzie skutkowało tym, że dla ukarania sprawcy deliktu konieczne będzie wykazanie, iż wystąpiły obie te formy działalności, zaś samo posłużenie się albo jedynie reklamą albo wyłącznie prezentacją danego środka spożywczego będzie dla ukarania danego podmiotu niewystarczające – przekonuje organ opiniujący.

Nie bez znaczenia wg. rady legislacyjnej jest też umieszczenie w projekcie nieznane k.p.a. pojęcie „czynu”, które jest użyte w odniesieniu do kar pieniężnych, a dokładniej w odniesieniu do podstaw, za które mogą być one nakładane.

Tymczasem definicja kary pieniężnej z k.p.a. mówi, że „przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”.

– W świetle powyższej definicji należałoby zatem w odnośnym przepisie projektu mówić nie o „czynie”, ale o „naruszeniu prawa” jako o podstawie nałożenia kary pieniężnej – podpowiada Rada Legislacyjna.

Na koniec rada zwraca uwagę na brak przepisu przejściowego odnoszącego się do zasad sporządzania opinii. Obecny przepis przejściowy dotyczy jedynie „powiadomień” składanych do Głównego Inspektora Sanitarnego, nie zaś „opinii”, których Główny Inspektor Sanitarny może żądać dopiero po ewentualnym wszczęciu przez siebie postępowania wyjaśniającego, po uprzednim powiadomieniu go przez zobowiązany podmiot.

– Należałoby rekomendować zamieszczenie w Projekcie przepisu przejściowego o następującej treści: „Do opinii, do przedłożenia których podmiot (…) został zobowiązany przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym” – czytamy w opinii Rady Legislacyjnej.

W konkluzjach Rada Legislacyjna opowiada się za poddaniem projektu nowelizacji przepisów dotyczących oznakowania i reklamy suplementów diety dalszym pracom legislacyjnym.

Czytaj też: Po leki OTC i suplementy diety do apteki albo do supermarketu